“庭外协调”，即人民法院在行政审判过程中根据当事人的请求和案件的实际情况，与当事人沟通，可以协调的则召集当事人直接进行协调和解，并以原告撤诉结案。“庭外协调”这种结案方式，在不损害公共利益和当事人利益的前提下，直接、彻底地平息纠纷，因而易于被当事人接受，在司法实践中效果明显。然而，作为一种非正式的结案方式，实践中的这种做法受到众多诘难和批评，有些人认为这种没有明确法律依据的结案方式，在一定程度上损害了法律的严肃性和司法的权威性，有违“依法行政”的原则，同时由于缺乏正式的法律程序保障，实践中往往会出现人民法院和行政机关联合起来迫使公民、法人或其他组织接受不公平协议的情况，从而侵害了公民的合法权益，并且，法院的这种协调也是导致目前行政诉讼中撤诉率高的主要原因，因而有人主张严格禁止法官庭外协调。
笔者认为，上述对庭外协调的种种批判不尽科学。庭外协调机制体现了广大从事行政审判工作的法官们在实践中的智慧和探索精神，适应了构建“和谐社会”宗旨之需要，其在行政诉讼制度中的出现有其深刻原因。目前，虽然庭外协调这种办案方式在人民法院的具体运用中还存在一些问题，如协商后所达成的非正式协议缺乏法律效力，执行效果难以令人满意，影响司法权威；有些案件久调不成，特别是有些当事人借故拖延，严重影响了司法效率；当事人撤诉后又反悔，再次起诉，引发大量重复起诉的案件，等等，甚至不排除一些法官在办案过程中与行政机关联合起来向行政相对人施压的可能。但是，我们不能就此否认庭外协调的积极功能，不能忽视广大从事行政审判的工作人员为积极化解官民矛盾，维护人民合法权益所做出的巨大努力。因此，为厘清人们对“庭外协调”的认识，笔者拟对庭外协调与行政诉讼的撤诉、庭外协调与现行法的规定、庭外协调的功能及局限等问题略作探讨。
一、“庭外协调”并非导致行政诉讼案件撤诉率高的主要原因
自《行政诉讼法》颁布实施以来，行政诉讼中一直存在一个不可忽视的问题，那就是“非正常撤诉的多，法院判决的少”。据《中国法律年鉴》和《人民法院年鉴》的统计，从1992年至1996年，全国法院一审行政案件的撤诉结案率分别为：37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%。进入21世纪后，行政诉讼案件的撤诉率更是居高不下，2000年一审案件的原告主动撤诉的占69.0%，2001年这一数字为74.7%。行政诉讼撤诉率居高不下，原因何在？除认为是在行政机关的施压下，原告违心让步以及原被告私下和解外，人们大多认为行政诉讼中的这一非正常现象主要是由法院在审理行政纠纷时进行变相调解，主动协调造成的。笔者认为，对于行政诉讼案件撤诉率高，固然有法院协调的因素，但更主要的原因在于现行法律规定之不科学，另外，行政诉讼相对于民事诉讼而言撤诉率高，也与行政纠纷案件自身的特点有关。
首先，《行政诉讼法》规定行政纠纷案件不能调解，从而使得事实上大量以调解或和解方式结案的案件不得不以撤诉的方式结案，这必然使得行政案件的撤诉率相比民事案件的较高。有从事行政审判工作的法官曾对某地撤诉的365宗案件作过具体分析，发现其中原告认识到被告行为合法而主动申请撤诉的占8%，被告改变具体行政行为，原告同意并申请撤诉的占17.8%，被告动员原告撤诉的，即双方自动和解的占53.2%，真正由法院协调而原告撤诉的只有20%左右。
其次，行政诉讼案件撤诉率高也与现代行政关系的特点有关。相对于民事法律关系中的一次性特点而言，现代行政关系有长期性、持续性特点。正如有学者所说，“行政主体与行政相对人之间的关系存在复杂的相互依赖之网，行政关系具有相互性、合作性和互惠性。” 在这种行政关系下，行政过程也是政府与公民进行协商的过程，是实现公共利益与个人利益一致的过程。总之，现代行政关系并非是“一锤子”的买卖关系，而是一个持续的，包含着多种关系的复杂关系。在这种特殊的行政关系下，当政府与人民之间出现冲突首先考虑的应是如何尽量维持二者关系，协调二者的冲突。在一定程度上，面对行政纠纷，比解决表面纠纷更为重要的是恢复官民关系的和谐，比清算过去的权利义务关系更为重要的是形成新的权利关系。因而行政纠纷需要一种合理的机制来化解和消除这种冲突，决定型的法院判决方式明显不能承担此任务，在行政诉讼法规定行政纠纷不能调解的情况下，人们只能通过私下和解再撤诉这种纠纷处理方式。
二、“庭外协调”并非“法官逃法”，而是对现行法的合理运用
人们一般认为，庭外协调大多是法官为逃避《行政诉讼法》的“不得调解”之规定，积极寻求协调，或者是碍于行政机关的压力而与行政机关联合起来欺压行政相对人，迫使原告撤诉。这种认识过于片面。实际上，随着依法治国理念的深入，法官素质的提高，法院及法官已不在是行政机关的简单附庸。实践中，法官的庭外协调工作，有的是法官主动进行的。这种情况一般发生在法官经审查发现行政机关的行为完全合法，出于对原告的同情，或者为了消除原告的对立不满情绪而主动做原告的工作，动员其撤诉；有的是在原、被告的请求下进行的。这种情况一般发生在原、被告之间有严重的对立情绪，是典型的赌气官司，事后原告或者被告认识到自己的错误，但又放不下面子，只好请求法院进行协调。相比而言，后者在实践中占据较大比例。
从法理的角度而言，庭外协调并不违法，庭外协调是对《行政诉讼法》现有规定的合理突破。我国1989年通过的《行政诉讼法》和1990年的《行政复议条例》都明确规定行政纠纷“不得适用调解”，从而实际上否认了和解及调解在行政诉讼领域适用的可能性。但是，我国行政诉讼法在否认和解、调解的同时，对行政诉讼的撤诉却做了特殊规定。该法第51条规定，“人民法院对行政案件宣告判决或裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”即行政诉讼法规定了一种特殊的申请撤诉——附条件的申请撤诉，被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉。其实被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉，是一种当事人双方的交涉合意。有学者认为，附条件的撤诉近似于行政诉讼调解，即在这样一个调解协议中，双方约定原告撤诉，被告改变具体行政行为。可见，虽然行政诉讼法将调解予以一般的排除，但从制度的具体运作来看，行政诉讼法并未绝对排除各种案外和解、调解的方式。就此而言，法官的庭外协调并非逃避法律，而是对现行规定的合理运用。
三、对“庭外协调”积极功能的认识
庭外协调在现行的行政诉讼制度框架下，是对决定型判决的有益补充，是对行政诉讼制度的有益改造。决定型的司法审判式纠纷解决方式要求以法条为核心，以法律为出发点，主张权利必须通过正式诉讼途径方式来获得。相对于自决式的私力救济而言，通过成熟的、稳定的并以国家权威性和强制性为依凭的诉讼方式来解决社会纠纷，无疑具有进步性。它是人类文明进步的标志之一，“当私力救济作为一种普遍性社会现象从人类文明史中消失后，诉讼便成为遏止和解决社会冲突的主要手段，这一现象表征着一个极有进步意义的社会进步：人类不再依靠冲突主体自身的报复性争取来矫正冲突的后果，尤其不再使用私人暴力杀戮式的冲突来平息先前的冲突。” 但是，这种决定型的纠纷解决方式在克服自决式纠纷解决方式的暴力性弊端的同时，也失去了自决式纠纷解决方式中主体的自主性特点，从而使得“诉讼表面上排除了冲突所引起社会障碍，但并不能消除主体心理对抗。不惟如此，诉讼中的对立地位有时还增加了彼此间的对立情绪，由个别事实所引起的冲突，经过诉讼后反而扩展或衍变为主体间长期的对抗。”
在行政诉讼中，司法判决作为一种决定性的纠纷解决方式，其缺陷同样明显，其弊端日益凸现，不能适应多元化行政的要求，判决结果不能令双方当事人满意，破坏了行政机关与公民的信任合作关系，不利于今后行政机关工作的开展。与决定型的行政判决相比，行政诉讼中的庭外协调则具有多方面的积极功能，具体而言，主要有：
（1）提升行政审判的功能
行政审判作为司法审判之一种，是控制国家行政权，保障公民合法权益的有力屏障。在传统法治主义者看来，审判的本质上是静态的、技术性的法律适用，“审判只需发挥保护自由的经济活动，防止政治权力的干涉和搅乱市场秩序的行为这一功能即可。” 法官也被认为是公正廉洁的化身，是“法律的保管者”，是活着的圣谕。但是在现代社会，随着社会纠纷的复杂化，传统法治中的格式化司法方式，使得人们解决纠纷的愿望经常与国家法律“削足适履”式裁决不一致。为避免陷入传统法律实证主义的“普罗克拉提斯之床”的困境，现代学者们纷纷认为，诉讼过程中应导入私法自治精神，“由于当事人对其享有的权利有自由支配处置的权利，即使当事者要求国家通过诉讼来解决他们的纠纷，国家也必须最大限度地尊重当事人自由处分自己权利的自律性。” 拉德布鲁赫认为：“在诉讼程序中的私法的处分与诉讼程序外权利人拥有的自由处分并无两样。” 日本学者棚濑孝雄也说，当代审判制度仅仅固守在适用既存法律的逻辑上已不足以回答社会的需要，把当事者解决纠纷的自律努力纳入视野，并在制度设计中加以恰当的反映日益成为必要。确立行政诉讼中的庭外协调机制，在行政审判过程中可以充分尊重当事人的自主意志，在某种意义上，它可以与主张严格适用法律的消极的司法审查制度相协调，揭示了“从制度利用者的角度来构筑制度”的这一合乎人类理性的规律，它必然会促进普通群众作为主体更容易、更愿意和更理性地进行利用的诉讼制度。注入协调因素的行政审判，就意味着“把诉讼之前和之后的交涉纳入视野，使交涉与审判中对审的程序结构取得连续性和共振效应” ，使既存的行政审判制度焕发新的活力。
（2）协调行政关系的功能
现代政府与人民之间应是互相和谐与信任的鱼水关系，而非“你死我活”的斗争关系，行政关系具有相互性、合作性、互惠性和长期性。但同时我们又不得不承认，政府与人民之间的冲突同样也是不可避免的。在这种情况下，如何尽量维持二者关系，协调二者的冲突就显得尤为重要，因为“如果冲突不能得到协调，关系迟早要消溃。” 尤其是如果由于冲突而导致合作信任关系的破裂，就会造成灾难性后果，它将会弱化政府权威，增加行政成本，加重人民负担。因为在现代合作行政、服务行政下，政府与人民是各自独立又相互依赖的合作伙伴关系，是朋友而不是敌人，行政的效果不再取决于行政主体的单方行动，而是取决于行政主体与行政相对人的双方关系状况，有赖于行政相对人的合作与支持。一旦行政主体与相对人相互之间的信任关系破裂，政府将失去人民认同和信任的合法性基础，政府权力也将缺乏正当性权威，政府执法也将缺乏相对人的自觉配合。那么如何维持二者关系？麦克尼尔认为对冲突进行协调尤其重要，“现代关系冲突的协调是一个尤为尖锐的问题，因为关系中的个别性方面和现时性方面与关系的其他方面尤其是变化引致的冲突是不可避免的。” 这就需要一种合理的机制来化解和消除这种冲突，而协调这种方式，通过主体间的平等协商和对话来形成合意，是当事人自己处分行为的结果，行政法律关系的双方将可以在合意契约的维系下继续保持持续、稳定的协作关系，从而恢复友好信任的行政关系。
（3）提高行政效益的功能
虽然说公平与正义是法治的根本价值之所在，但是在实现法律目标的同时我们也不能无视成本的问题。无论严格的法律程序多么完美，无论审判的功能多么诱人，但如果付出的代价过于昂贵，则都是不可取的。棚濑孝雄在《审判成本》一文中开篇就说：“或许也能够说正义的实现是国家的使命，所以无论如何花钱也必须在所不惜，但是作为实际问题。如果花费高昂的审判，与其他具有紧迫性和优先权的社会任务相比较，结果仍然是不能容许的。这种成本问题的不可避免至少在一般的层次上恐怕是谁都会承认的事实。” 同样，在行政领域中也一样要注重此问题。
