光明滑坡：安全红线，不可擅越！

光明滑坡：安全红线，不可擅越！^注1

——从安全生产法的视角审视12·20光明滑坡事件

各位领导、各位一线行政执法的精英：

上午好！

我是来自广东华商（龙岗）律师事务所的管铁流律师，长期关注安全生产法律制度的建设。

    随着2016年7月15日《广东深圳光明新区渣土受纳场“12·20”特别重大滑坡事故调查报告》（以下简称“国务院调查报告”）的公布，有关12·20光明滑坡事故的种种议论、评价乃至猜测、谣传等等，大致可以暂告一段落。刚才播放的视频，让我想到了事件的两个关键词：事故、责任。

既然是事故，当然就不再是天灾，而是人祸，是人因，或者更确切的说，是某些人的违法违规的原因，导致了这场极为惨烈的悲剧，用调查报告的结论就是：特别重大的安全生产事故。

既然是事故，必须进一步追问和明确的就是：谁的责任？

是绿威公司、益相龙公司等红坳受纳场的经营、中介主体及林敏武、王明斌等实际投资人吗？

当然是！这些经济组织和个人，为了追求经济利益，无视国家有关法律法规政策的明文规定，违法转包，胡乱堆填，是导致滑坡惨剧的直接责任主体。他们理应对众多死伤者和受害企业的人身、财产损失承担法定的民事侵权赔偿责任。

但，他们又是怎样拿到红坳受纳场经营权的？是谁、又是如何放纵这一违规无数的项目的审批、立项、运营、并且是长期持续恶性违规运营的？

没有这背后的放纵，就不会有红坳受纳场，也就不会有12·20光明滑坡事件。因此，厘清光明滑坡事故所涉行政法律责任，将更有利于我们透彻地认识此次事故的来龙去脉。

那么，光明滑坡事故的背后，到底潜藏着怎样违规违法的行政行为？

下面，我将简要梳理一下国务院调查报告有关本案行政违法违规的内容：

红坳受纳场的建设与运营，包括了立项审批与日常监管两方面的行政行为，涉及到包括深圳市和光明新区、光明街道办事处三级行政机关及城管、城建、住建、规土、环保、水务等众多部门。

从立项审批这条线来看：

深圳市水务局负责建设项目水土保持方案的审批，

深圳市规土委光明管理局负责用地址和预审许可，

光明新区城市管理局负责建设项目的立项发包、受纳证的审批许可，

光明新区城市建设局负责建设项目的施工许可、环境影响评价报告，

从日常监管这条线来看：

深圳市政府、光明新区政府乃至光明办事处及其城管、城建、水务等部门均负有各自的监管职责，比如受纳场的渣土进场与堆放，城管、城建部门即负有跟踪监管，而渣土堆放过程中的导排水配套工程是否科学有效，城建、水务等部门亦应及时监管。

然而，虽然法律法规乃至地方编制规定对其职责进行了明确规定，但相关政府及其职能部门、有关领导与行政工作人员却有意无意地忽视了这些规定，出现了一系列的违规、违法甚至犯罪的情形：

在立项审批方面：

光明新区城市管理局，违规审批许可，在红坳受纳场未取得规划国土、建设、环境保护、水务等部门批准文件的情况下，违规向绿威公司发放临时受纳场许可证；

光明新区城市建设局未在施工许可环节对红坳受纳场严格把关，后来更是直接违规为红坳受纳场办理环境影响报告审批；

深圳市规划和国土资源委员会光明管理局在无可行性研究报告、环境影响评价报告等有关文件资料的情况下违规核发红坳受纳场选址意见书；以出具复函的形式代替行政许可同意临时受纳；

在日常监管方面更是漏洞百出：

最集中表现的莫过于光明新区城市管理局，日常监督检查中，其未对红坳受纳场压实作业、坡度控制等重要内容进行检查，未发现受纳场存在超容量受纳、缺乏有效的导排水系统等问题；对群众举报的事故隐患更是弄虚作假回复举报人和上级机关，且在事故隐患未消除的情况下，违法恢复红坳受纳场运营；

再如光明新区规划土地监察大队，其对眼皮子底下的违规用地、无证施工等熟视无睹，其土地监察职能哪去了？！

其实，这些部门的接连违规并非偶然，更非从一开始就违规。发人深思的一个细节是，红坳受纳场最初的建设并不顺利，深圳市规划和国土资源委员会光明管理局先后两次针对红坳受纳场的选址问题发出不同声音。但令人扼腕叹息的是，此种正确的意见最终在自上而下加快推进受纳场建设的“大势”中归于湮灭，该局在2013年6月7日再次指出红坳受纳场项目与公明调蓄工程输水涵洞有冲突，但仅仅时隔两天，该局即放弃了2012年6月5日和2013年6月7日两次正确的意见，最终违规出具红坳受纳场选址意见书。

为什么会这样？

因为上述职能部门的上级领导有不同意见，因为深圳市分管受纳场建设的副市长有明确要求，并且通过两次市政府办公会议强力推动受纳场建设加快步伐，在这一加快推进的强势压力之下，许多基于科学和安全考虑而设置的法定审批程序都被简化或者“灵活”掉了。而正是因为这些安全大关被弃守，红坳受纳场滑坡事故这只潘多拉魔盒最终被释放出来。

如果说绿威公司等公司及其实际运作人是导致光明滑坡事故的真凶，相关行政机关及其工作者成为放纵这些真凶危害社会的事实上的帮手，那么，上自深圳市政府领导对相关部门法定职能的无视，则是12·20光明滑坡事故最大、也是最关键的幕后推手，且无论其本来意愿是否故意。

因此，从这个意义上来分析，我们就不难理解为何社会公众对滑坡事故由天灾反转为人祸的愤懑，也不难理解为何国务院调查报告用了三分之一在大篇幅详尽地公开相关责任主体的违法违规情形和相应的行政处分结论。

面对七十多条转瞬即逝的鲜活人命，面对数以亿计瞬间被毁的公私财产，我们不禁要问：

为什么？为什么会出现这么多的政府及职能部门在红坳受纳场的违规建设与运营中不约而同地集体失察失职呢？

追究这么多行政机关集体违法背后的原因，可谓见仁见智。有利益之说，认为涉案的行政机关及其工作人员重利轻义，也有制度之说，认为现有制度不够完善，不足以防范腐败与失职的发生。等等。

但在本律师看来，安全生产红线意识的缺失，安全生产监管工作的弱化，才是酿成这一于国于民于公于私皆为至重至惨结局的根源。

毫不夸张地说，人类历史上推出的有关安全生产的每一项制度每一部法令，无一不是浸泡着海量的血与泪，也无一不昭示着公共监管职能的持续强化。《中华人民共和国安全生产法》及国家各项事关安全生产的法律法规，也同样如此。远的不说，最近几年发生的重特大安全事故，比如江苏昆山大爆炸，比如天津滨海新区的大爆炸，比如龙岗的舞王大火，无一不在惨烈损失的背后暗藏着恶劣的监管失职、行政违法。

2014年8月31日《安全生产法》重大修正案应运而生之时，红坳受纳场的恶性违规运营已进入巅峰，从审批到监管，第一波次的集体违规已经过去，与此同时，当地群众长期反复的信访投诉也拉开序幕，但遗憾的是，相关信访最终被职能部门以谎报瞒报的形式遮掩了过去。

假如——

当年吕副市长在主持市政府办公会议之时，能有人有条件将2015年12月20日红坳受纳场的那一幕人间惨剧提前展演给这位领导，或者吕副市长能够清醒地意识到其所强势加快推进的红坳受纳场必将有此悲惨一刻，那他还会固执己见力排众议无视规定地去推吗？

我相信不会！

我个人甚至不惴小心肠地窃以为，吕副市长也好，跳楼的徐远安也好，他们可能真心意识不到，在一段时间的违规堆填之后，会发生超大体量的坍塌，并酿成巨量的生命财产损失。如果必将发生的安全惨剧清晰地展示在这些领导眼前，我相信是个正常人都不会利令智昏地搭上政治前途乃至身家性命去冒大险！

人命关天，安全生产大过天！

类似的假设我们还可以问得更多：

如果城管部门清醒地意识到红坳受纳场违规经营将出现特别重大安全事故，其在立项、日常监管、处理信访时会否更严谨？

如果建设部门清醒地意识到红坳受纳场违规立项、违规乱堆放将出现特别重大安全事故，其在立项审批特别是面对上级政府的干预时会否继续坚持原则？

如果前线一线的执法工作者清醒地意识到红坳受纳场长期违规乱堆放必将造成特别重大安全事故，其在日常监管包括对待群众反复信访时，会否正确、严格地执法？

遗憾的是，所有这一切，不过是善良的假设，利益、侥幸心理，甚至，还有一些愚昧无知，让我们的个别行政机关领导和工作人员躺在重特大事故的火山口上混沌不知浑然不觉。

而所有这些假设，都有一个基本的前提，那就是对安全生产的重视，对安全生产监管工作的重视，即：

管业务必须管安全
      管行业必须管安全
      管生产经营必须管安全

2016年3月，深圳市安全生产监督管理局恢复挂牌，曾经，我们深圳同样早就有了这样一个专司安全生产的职能部门，但在大部制的改革中，2009年，我们将安监职能切割后分别划入多个大部中，主体的消失，职能的分散，虽不敢说就此导致了怎样的后果，但安监工作的削弱，则是不争的事实。

如今，深圳市安监局撤而复立，诚愿这一事关人命大事的职能部门，为民把好生命关，为国把好安全门！（2016/8/15）

注1：本文系作者为某政府机关就光明滑坡事件所作法律讲堂的演讲底稿。

[作者：广东华商（龙岗）律师事务所 – 管铁流律师]